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创建时间:2016-03-25 15:55

深化改革 勇于实践 积极推动人民防空与经济社会深度融合

徐振溪

一、站在战略全局的高度,深刻理解融合式发展重大意义,在思想认识上实现深度融合

第一,深度融合是适应形势发展的必然要求。习近平主席曾深刻指出:军民融合发展是实现富国与强军目标有机统一的重要途径,是实现民族复兴、中国梦的必然选择。前不久召开的全国“两会”上习主席进一步明确提出“把军民融合发展上升为国家战略,是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果,是从国家安全和发展战略全局出发作出的重大决策。”作为地方党委政府,应始终站在国家安全的政治高度,深入推进融合发展不动摇,这是做好人防工作的基础、地方党委政府的责任、实现深度融合的保证。

第二,深度融合是地方党委政府的使命担当。人防部门具有军地双重共同领导体制和组织架构,人防事业在国防建设和经济社会发展方面发挥着巨大作用,推动人防事业与经济社会发展深度融合是地方党委政府不可推卸的历史担当,是实现军民融合发展国家战略的重要着力点和落脚点,也是人防领域贯彻落实“四个全面”的关键措施,更是地方党委政府履行国防义务、推动军民融合的现实途径。青岛市作为国家一类重点防空城市,位于我国东部海防前沿,与日韩隔海相望,直接面对美军第一岛链;又是全国计划单列城市、副省级城市、国家级开放城市,经济发达、人口密集、企业众多、资源丰富;同时,还是北海舰队所在地、水面舰艇基地、战略核潜艇基地和北方重要军港,是目前全国唯一航母驻泊地,战略意义不言而喻。可以预见,一旦发生战事我市势必成为重点攻击对象。因此,做好青岛防空袭斗争准备更加具有特殊的意义,对于这一点无论市委市政府决策层还是人防工作者都有着深刻的认识与理解。

第三,深度融合是加快城市发展的重要动力。加强人防建设,对于改善城市环境、完善城市功能、保障经济社会发展、维护社会和谐稳定都具有重要意义。实践证明,积极开发以人防工程为代表的地下空间,在平时可以创造不可估量的巨额经济利益,是适应和把握经济发展新常态的重要举措。从城市建设角度看,有专家说“19世纪看大桥、20世纪看高楼、21世纪看地下”。看一个城市的现代化水平和文明程度,不应向上看,看高楼大厦、看车流人流,而应向下看,看地下空间开发利用的质量和层次,这是衡量现代化国际城市的标准,是未来城市发展的必然趋势。习近平同志早在担任浙江省委书记时就曾深刻指出:“要正确认识和处理人防建设与经济建设的关系,把人防建设与城市建设结合起来”。

第四,深度融合是推进生态建设的有效途径。党的十八大提出要“大力推进生态文明建设”,并将其纳入“五位一体”的总布局。随着国民经济发展突飞猛进,城市人口急剧膨胀导致城市地面空间负荷过大,对人民生活和城市建设与发展都产生了严重影响。应树立生态文明建设理念,合理开发、科学利用以人防工程为代表的地下空间,充分利用其在停放车辆、分流交通、公共服务、物资储备、布设管线、蓄水排洪等方面的作用,节约大量地面资源和空间,真正体现“两型”社会的目标要求,使人防建设成为城市可持续发展新的突破口和增长极。

二、站在改革发展的高度,准确把握融合式发展重点领域,在目标任务上实现深度融合

近年来,党中央、国务院、中央军委和各级地方党委、政府、部队对人防工作的重视和支持可以说力度空前,特别是中央《决定》的发布实施,进一步明确了新形势下人民防空工作的地位和作用,对新时期人民防空工作进行了全面部署,是指导当前和今后一个时期人民防空改革发展的纲领性文件。在新时期,面对新形势新任务,应切实厘清面临的困难和需要解决的问题,做到有的放矢、对症下药,努力起到事半功倍的效果。

第一,在军事斗争准备方面相融合。一是始终坚持“生命第一”。人防工作的首要任务就是要保护人民群众生命财产安全。地方政府应重点针对防空袭、防灾害、防事故、防恐怖袭击等需要组织编制城市平战综合防护建设发展规划和人民防空建设规划。在城市综合防护体系构建中,应优先考虑群众疏散掩蔽设施场所建设,实现人防疏散掩蔽设施与城市基础设施的深度融合。在具体实践中,我们按照上级要求始终将防护工程建设作为重点工作紧抓不放,狠抓“审批、建设、竣工”三个一批,每年人防工程审批量、建设量、竣工量全部以30%以上的速度增长,战时可有效掩蔽人员×××万人构筑起了群众放心、组织满意、战时可靠的地下钢铁长城。二是始终坚持“精确防护”。应大力加强城市和重要经济目标综合防护能力建设,优先抓好城市重要区位防护准备,切实增强城市基础设施防护功能。特别是城市水源、水库、供水、供电、供气、供油、交通、信息等设施是城市生存的基础,一旦被击毁城市将无法运转、群众也将无法生存。现代空袭的主要武器为精确制导武器,着重精确打击关系重大的“生命线”目标。因此,地方政府应将精确防护“生命线”工程作为防空袭准备重中之重,编制重要经济目标防护建设总体规划,并在编制产业发展规划和审批重大项目时,把重要目标防护作为重点内容统筹安排。例如,青岛市就将机场、码头、水库、油库、电厂、水厂、跨海大桥、海底隧道等作为核心防护目标,将各大型国有企业作为重点防护单位,编制防护和抢险抢修方案、定期组织演练,确保战时“生命线”运转畅通。三是始终坚持“信息主导”。现代战争是信息化战争,是全系统、全要素的整体作战,信息主导的体系对抗特征十分明显。政府要高度重视并大力支持人防部门指挥系统实现信息化,通信警报实现系统化,防护技术实现现代化。基于对此的深刻认识,青岛市积极打造以“一网四系统”为核心内容的“智慧人防”。有效整合驻青海空部队情报资源,充分发挥驻青高校科研院所技术资源,深入开展科技攻关,研发了具备二次报警功能的新型预警报知系统,全面提升了抗毁抗干扰能力。计划用五年时间投资5800万元实现整个人防体系的数字化、智能化、信息化建设。

第二,在规划布局方面相融合。人防建设、地下空间开发具有不可逆的特殊属性,必须提前做好科学规划,努力做到人防规划“五个相融合”。一是与本地区国民经济和社会发展规划相融合。特别各地在编制“十三五”总体规划时,应充分考虑人防建设的需求,统筹计划、合理布局,明确人防事业发展的目标任务、发展方向。二是与城市总体发展规划相融合。城区规模布局、建筑格式、人口密度、道路体系等应科学规划、充分预留人防空间,增强政府财政预算比重,加大对人防投入力度。三是与土地利用总体规划相融合。在确定不同地块用途性质时,一并提出地下空间资源、人防工程用地的具体建设标准和要求,切实做到集约节约用地。四是与有关行业发展规划相融合。特别是发改、建设、规划、国土、市政、环保、消防、地铁等部门制定专业规划时,应充分考虑并兼顾人防要求,明确人防建设目标任务。五是与地下空间开发利用规划相融合。将人防工程作为地下空间开发利用的重要组成部分重点安排部署,并在非人防地下空间资源的规划中,始终贯穿人防理念。青岛市明确由市人防办牵头编制完成了《城市地下空间资源综合利用总体规划》,确定了“全域统筹、立体拓展、轨交辐射、网片相融、重点引领、有序分层”的发展总体战略思路和“一环、三片、多中心”的城市地下空间结构,并将人防工程建设总体规划有机融入其中,明确了人防工程规划布局要求和防护措施,特别是在蓝色经济区、青西新区、新空港(胶东机场)、红岛经济区建设等重点功能区中全部做到了地下前置规划、人防提前布局,真正实现了人防事业与经济社会发展规划层面深度融合。

第三,在城市建设方面相融合。应充分发挥人防工程在拓展城市空间、提高土地利用率方面的作用,将人防工程作为城市基础建设的重要组成部分统筹规划、设计、建设、使用、管理。一是地下交通设施领域。从静态交通角度看,停车地下化已成为缓解停车难的重要途径。可发挥防空地下室的主力军作用,进一步加大居民小区和公共人防停车场建设。青岛市主城区建有地下停车位约44.3万个,这其中人防地下停车位占了相当大的比重。市人防办牵头编制的《市内三区地下公共停车场控制性规划》,对全市地下公共停车场建设提出要求。从动态交通角度看,当前城市轨道交通建设已成为推动地下空间资源大规模开发的主动力。应积极推进地铁按照人防标准设防,大幅度提高城市防护面积,实现城市建设与防空袭准备完美结合、有机融合。我市目前规划和在建的17条轨道交通、地铁线路中,已经全部实现与人防同步规划建设、全线设防。二是地下公共服务空间领域。地下公共服务空间的开发建设,还具有拉动经济、刺激消费、创造效益、解决就业、提供便利的多重功效。应重点开发建设商业综合体地下部分、结合广场绿地或交通枢纽建设地下公共服务空间、地下过街通道以及各类单建式人防工程。特别是全国各城市早期人防工程一般都建在人员密集的老城区,完全具备开发为公共服务空间的条件,实现防空掩蔽和服务群众的互利双赢。三是地下市政设施系统领域。市政设施地下化是当前城市发展大趋势,也是城市现代化水平和文明程度的重要体现。大量早期坑地道式人防工程,其建设的形状、规模、埋深非常便于市政利用,许多项目稍加改造就可以用作地下市政工程的承载体。近年来,我市在推进市政设施地下化进程方面也进行了有益的探索。重点规划区已敷设地下供水、排污、燃气、供热、供电等管网2万多公里,集中建设19条大型综合地下管廊;新建多座大型地下污水处理厂、垃圾转运站,利用人防工程建设了多个地下换热站和变电站,初步实现了市政设施地下化。

第四,在惠民利民方面相融合。让群众受益是对我们党群众路线最朴实的理解和最有效的实践。应不断强化人防部门的社会管理和公共服务职能,积极开发各类人防工程的惠民利民功能,尽可能多地为群众提供交通、停车、商服、仓储、宣教、休闲等方面的服务,让群众切身感受到人防带来的好处,增强对人防工作的认同感,真正打造“百姓身边的人防、群众放心的人防”。一是可积极推行“人防工程+地下商业与公共服务+地下停车场”的连片规模开发模式,形成区域性人防产业带,促进服务业发展。二是应提高已建人防工程特别是早期工程的开发利用率,根据不同类型、条件、位置改造成停车、商贸、仓储、物流、文娱等场所,方便群众生活。三是要加大人防自建和招商引资建设力度,积极引导建设单位利用城市绿地、广场、操场,重点建设便民利民人防工程,完善城市功能。四是充分挖掘、完善和发挥人防工程社会服务功能,开发夏季纳凉、休闲娱乐、公共服务等公益作用,使地下人防工程成为群众的“福地洞天”。例如,青岛市依托各类人防工程的各类经营活动每年可解决就业5000多人。通过惠民利民人防工程建设,可在缓解城市发展土地资源紧缺、交通拥堵问题的同时,为群众提供生活便利和就业岗位、创业机会,让人防工程更多地惠及民生,努力实现战备效益、经济效益、社会效益的有机统一。

第五,在“两型”社会建设方面相融合。应充分发挥人防工程在节能减排、防灾减灾方面的功效,为实现绿色环保的生态发展模式发挥积极作用。一是交通领域。不断加强人防地下交通和停车工作,疏导交通,切实减少地面车辆尾气排放和拥堵燃油消耗。二是防灾领域。积极开发利用人防工程在防洪泄洪、防止地面沉降方面的功能,发挥其防灾作用。三是环境领域。通过市政设施地下化,实现地下垃圾处理、污水处理等功效,尽可能将占地多、有污染的工作向地下转移。四是水资源利用领域。利用人防工程地下便利积极开发存储地下水资源,建设雨水收集净化等设施。五是能源领域。发挥人防工程地下安全特性积极建设燃料储存、运输设施和供热、制冷设备。此外,地下空间恒温、恒湿等方面的自然属性,为节能减排创造了良好条件。

第六,在政府应急体系方面相融合。近年来,各类安全事故和自然灾害频频发生,应急工作成为各级政府常抓不懈的“生命工程”。“应急支援”作为人防工作三大使命任务之一,各地人防部门在组织指挥系统建设、专业队伍、数据库建设等方面花费大量精力、投入大量资金,完全具备了作为政府公共安全服务平台的各种要素和条件。应积极整合政府应急资源,把人防指挥系统作为政府应急管理指挥重要平台,把防空警报系统用于灾情预警,把人防工程和人口疏散基地作为公共应急避难场所,把人防专业队伍作为应急救援的重要力量。深入推进“防空防灾一体化”建设,做到资源共享、信息互通、整体联动,真正在救灾防灾方面实现深度融合。青岛市投资1800万元按照国际先进、国内一流标准全面升级改造人防应急指挥中心信息系统,使其具备了与政府应急系统、部队信息系统的联网指挥调度、多网融合通信、远程集成控制的功能,基本实现了信息领域的高度融合。

三、站在长远建设的高度,健全完善融合式发展保障体系,在顶层设计上实现深度融合

第一,建立融合式发展机制。只有不断创新和完善融合式发展的体制机制,持续激发人防机体自身活力,才能真正“融”得顺畅、“合”出效益。一是不断完善领导机制。坚持党对人民防空的绝对领导,全面加强人防系统思想建设、组织建设、制度建设和作风建设。充分发挥人防军政共同领导体制优势,进一步明确军事机关和地方党委、政府职能分工,真正将人防工作纳入党委议军制度、政府任期目标和军事斗争准备规划计划,特别是在军事机关、地方政府有分管领导的基础上,明确地方党委分管常委,切实加强党的领导。不断完善联席会议制度、情况通报制度、区域协调联系机制。人防指挥部成员单位应进一步加强协调配合,定期协商,不断强化训练演练。二是不断完善工作体制。首先,协调配合到位。政府发改、建设、规划、国土、交通、市政等部门应加强同人防部门的团结协作,树立一盘棋思想;人防部门也应当好党委政府和军事机关的参谋助手,特别是应主动汇报请示、积极争取部队的支持和帮助。其次,督查考核到位。应完善军政联合考核制度,在强化对人防部门考核的同时,还要对政府部门、部队机关支持、配合人防工作情况考核评估,真正形成科学考评深度融合的体系和标准。三是不断完善规划体系。各地应以中央《决定》为依据,结合各自实际,编制深度融合规划,确定推进深度融合的时间表、路线图、任务书和具体方法步骤,并将其纳入地方党委工作要点、政府工作报告、年度考核目标中,使之成为硬性要求、刚性标准。

第二,完善融合式发展法制。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是国家长治久安的重要保障。人防与经济社会发展深度融合也需要法律法规制度层面的保障和支撑。《人民防空法》和国家人防办及相关部委的法规、规章为融合式发展提供了法律依据和制度保障。结合青岛市在具体工作中遇到的问题,我们有一些思考和探索,供决策部门参考。产权归属方面,人防资产具有一定的特殊性,既有经营性资产又有非经营性资产,既有国防属性又有社会投资属性,产权归属问题比较复杂、敏感。应从源头上针对不同类型的人防工程,从体制机制和法律法规方面进行明确和规范产权归属问题。尽快建立人防工程产权登记制度,逐步实现人防工程所有权与使用权分离,使社会投资类人防工程可交易、可转让、可抵押,充分调动各方积极性。投融资体制方面,应积极探索推进人防市场化进程的新方式、新途径,大胆创新社会资金参与人防建设的模式,努力形成人防经营性资产运营产业链;探索人防平战结合项目采取BT、TOT、PPP等投融资运管模式的可行性,实现投资多元化、经营多样化。维护管理责任方面,完善人防工程管理使用办法,厘清各方的管理、维护和改造责任。研究探索社会资金参与管理维护结建人防工程的有效方法,因地制宜、挖潜增效,不断提高已建工程的开发利用率,建立人防工程“建、管、用、修”相互协调的良性机制,促进人防资源在更高层次、更大规模、更好效益上经营运作。

人民防空作为兼具国防职能和经济效能特殊行业,需要接受“战场”和“市场”的双重考验,要想适应甚至驾驭这种考验就必须付出勇气、智慧和担当。新时期、新形势给人防事业发展带来了新机遇、新挑战,相信只要我们不畏艰难、勇于担当、大胆创新,就一定能够实现人民防空与经济社会深度融合,使之更好地服务于“两个一百年”的伟大宏伟目标。

                 (作者:青岛市人民政府副市长 )